Pilot met controle gebruik ontwikkelingsruimte PAS

Hoe controleer je of bedrijven die binnen het PAS ontwikkelingsruimte kregen, de uitbreiding binnen twee jaar voltooid hebben? Om hier ervaring mee op te doen, vond begin 2018 een pilot plaats in zes provincies. De pilot leidde tot nieuwe inzichten voor het verbeteren van de controles. Duidelijk werd ook dat ruim 60% van de gecontroleerde bedrijven de uitbreiding niet of slechts deels heeft gerealiseerd binnen de tweejaarstermijn.

Nadelige effecten op de natuur voorkomen
Wanneer bedrijven een nieuw project starten of willen uitbreiden, moeten ze in bepaalde gevallen bij de provincie een vergunning volgens de Wet natuurbescherming (Wnb) aanvragen. Deze wet regelt onder meer de bescherming van Natura 2000-gebieden. Een vergunning wordt alleen verleend als het project of de uitbreiding geen negatief effect heeft op de natuur in deze gebieden. Dit geldt bijvoorbeeld voor veehouderijen, die ammoniak (NH₃) uitstoten. Stikstofdepositie is daarvan een gevolg en kan schade toebrengen aan Natura 2000-gebieden met planten- en diersoorten die gevoelig zijn voor de neerslag van stikstof.

Controle na einde tweejaarstermijn
Om het evenwicht tussen economie en natuur te bewaken is in 2015 het Programma Aanpak Stikstof (PAS) gestart. Krijgt een bedrijf een Wnb-vergunning met ontwikkelingsruimte voor een nieuw project of uitbreiding, dan heeft het twee jaar de tijd om het project of de uitbreiding te realiseren. Na het verstrijken van de tweejaarstermijn, kunnen provincies controleren of het bedrijf daadwerkelijk de uitbreiding heeft gerealiseerd. Is dat niet het geval, dan kan de provincie de toegekende ontwikkelingsruimte geheel of gedeeltelijk intrekken. Provincies doen dit omdat ontwikkelingsruimte schaars is en de niet-benutte ontwikkelingsruimte willen benutten voor het toestaan van nieuwe economische activiteiten die anders niet door zouden kunnen gaan.

Pilot voor Aanpak Tweedejaarstermijn PAS
Omdat de controle van de tweejaarstermijn nieuw is, is hier binnen een pilot ervaring mee opgedaan. Aan de pilot, die het eerste kwartaal van 2018 plaatvond, deden zes provincies mee: Gelderland, Noord-Brabant, Noord-Holland, Overijssel, Zuid-Holland en Utrecht. De controles gebeurden overal volgens de door de provincies gezamenlijk opgestelde Aanpak Tweedejaarstermijn PAS en alleen bij veehouderijen. In totaal werden 163 controles uitgevoerd. Bij 59 bedrijven (40%) bleek het project of de uitbreiding volledig gerealiseerd te zijn. Bij 104 bedrijven (60%) was het project of de uitbreiding niet of nog niet helemaal gerealiseerd.

Opvallende uitkomst
Volgens Jean-Paul de Poorter, coördinator van de pilots in opdracht van het Interprovinciaal Overleg, is dit een opvallende uitkomst. ‘Dat maar liefst 60% van de bedrijven het project of de uitbreiding niet (volledig) heeft gerealiseerd, hadden we van tevoren niet verwacht. Van de bedrijven die hun project of uitbreiding nog niet klaar hadden, is meer dan de helft wel van plan het project of de uitbreiding te realiseren. De provincie kan daar een extra termijn voor geven. Maar er zijn ook bedrijven – in de pilot zo’n 20 procent – die destijds een vergunning hebben aangevraagd, maar het project of de uitbreiding bij nader inzien niet langer beogen of niet meer tot realisatie in staat zijn. Bijvoorbeeld om financiële redenen.’

Aankoop fosfaatrechten is knelpunt
Volgens De Poorter zijn er verschillende redenen waarom bedrijven de uitbreiding niet of niet volledig hebben gerealiseerd. ‘Een reden die veehouders vaak hebben genoemd is de aankoop van fosfaatrechten. Soms zijn de stallen gebouwd, inclusief alle voorzieningen zoals luchtwassers. Maar omdat fosfaatrechten nog maar kort te koop en relatief duur zijn, is nog niet al het vee aanwezig. Sommige bedrijven willen de stallen ook vullen met eigen aanwas en dat kost tijd. Wanneer de boeren kunnen aantonen dat de uitbreiding er wel aan zit te komen, kunnen ze hiervoor van de provincie extra tijd krijgen.’

Omkeren van bewijslast
De pilot was ook bedoeld om ervaring op te doen met de wijze van controleren. De Poorter: ‘Pas door controles uit te voeren kun je de aanpak verbeteren. Op basis van de pilot weten we nu dat verdere uitrol zeker zin heeft en ook hoe we dat het beste kunnen doen. We hebben beter inzicht in hoeveel tijd een controle gemiddeld kost. Door de pilot hebben we ook nieuwe mogelijkheden voor controle ontdekt. Zo kunnen we bedrijven ook vragen om zelf aan te tonen dat zij hun project of uitbreiding hebben gerealiseerd. Als bedrijven dat vrijwillig doen, kunnen controleurs zich vervolgens concentreren op bedrijven die niet hebben gereageerd of waarvan de toegestuurde informatie onvoldoende overtuigend is. Verder kun je tegenwoordig ook met luchtfoto’s en satellietbeelden goed nagaan of bepaalde uitbreidingen daadwerkelijk zijn gerealiseerd.’

Ervaringen van controleurs
Twee controleurs die namens de provincie Zuid-Holland op inspectie gingen zijn Ina Hoogerdijk en Vianne Goyarts, beide inspecteur groene milieuwetgeving bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid. ‘De pilot was zeker zinvol’, vertellen ze. ‘Van de 22 controles die we hebben gedaan, waren er zeven akkoord. Vijftien waren niet of niet helemaal gerealiseerd binnen de tweejaarstermijn. Bij vijf bedrijven zal de uitbreiding zeker niet gerealiseerd worden, de tien andere bedrijven zijn het nog wel van plan. Sommige controles hebben we op basis van documenten gedaan. Bij een aantal zijn we op bezoek gegaan. Controles ter plaatse hebben op dit moment onze voorkeur. Boeren zitten vaak met veel vragen die je dan meteen kunt beantwoorden. Maar je krijgt ook een beter beeld waarom de ruimte nog niet is benut. Heel vaak heeft dit te maken met de aankoop van fosfaatrechten. Bij sommige boeren zagen we dat ze tijdelijk andere dieren in de stallen hadden gehuisvest. Dat is niet toegestaan en hiervoor moet een aparte vergunning worden aangevraagd. Vrijwel alle boeren werkten goed mee aan de controle.’