Principe PAS past bij de toekomst

“Het principe van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is en blijft mooi: economische ontwikkelingen zijn mogelijk als we de natuur herstellen. Dat is een principe dat toekomst heeft in een samenleving die moet verduurzamen.” Het neerzetten van het PAS heeft energie gekost maar ook veel opgeleverd. Peter Munters, plaatsvervangend directeur Natuur en Biodiversiteit van het ministerie van LNV blikt dan ook bij zijn afscheid tevreden terug op een bewogen tijd waarin een goed werkend systeem tot leven kwam.

Munters stond acht jaar geleden aan de wieg van het PAS. De aanleiding om het programma op te zetten had op dat moment al een hele voorgeschiedenis. “Bij het verlenen van vergunningen aan veehouders die economische activiteiten wilden ontwikkelen in de buurt van Natura 2000-gebieden ontstonden problemen. Zeker in die tijd was de stikstofdepositie daar vaak veel te hoog. Veehouders konden destijds niet aangeven wat de effecten van de uitstoot van ammoniak – en dus ook stikstof – op de nabijgelegen natuurgebieden waren. Zelfs als bij een uitbreiding de ammoniakemissie nauwelijks toenam, konden ze niet aantonen dat de natuur daardoor niet achteruitgaat. Milieuorganisaties tekenden hiertegen bezwaar aan en de rechter ging hierin mee. Daarmee zaten de boeren met hun handen in het haar want de vergunningverlening kwam stil te liggen en daar konden zij op dat moment niets tegen doen.”

Crisis- en Herstelwet
Het bedenken van een goede aanpak van het probleem viel niet mee. Munters: “Er werden allerlei oplossingen aangedragen maar die liepen toch op niets uit. Uiteindelijk hebben twee externe commissies zich erover gebogen. Hun conclusies waren: maak het vraagstuk breder, kies voor een integrale aanpak. Beperk het niet alleen tot ammoniak, betrek alle betrokken sectoren bij het probleem en kijk naar de gehele situatie van de natuur. En daarmee is het allemaal begonnen. In 2010 is de komst van het PAS opgenomen in de Crisis- en Herstelwet. Deze wet was erop gericht de economie vooruit te helpen door procedures rond projecten te vergemakkelijken. Dit was de juridische basis om tot een programmatische aanpak te kunnen komen.”

Samenwerking tussen veel partijen
Vanaf dat moment was Munters nauw betrokken bij het opzetten van het PAS. “Hoe die integrale aanpak eruit moest zien was vooral een conceptuele gedachte. In het begin hadden we geen idee wat er nog bij zou komen kijken. Dat is behoorlijk onderschat, de uitwerking koste veel meer tijd dan we hadden gedacht. Daar waren meerdere redenen voor. Allereerst waren er veel partijen bij betrokken en het bleek moeilijk te zijn om de samenwerking te organiseren. Dat lag ook aan de situatie op dat moment. De landbouw had er last van dat ze geen vergunningen konden krijgen, maar de andere sectoren zoals Rijkswaterstaat en de industrie hadden die problemen niet. Als iets goed loopt, zit je er natuurlijk niet te wachten om dat in te leveren voor iets nieuws. Al die partijen moesten we enthousiast zien te krijgen voor een systeem waarvan niemand nog wist hoe het zou gaan werken.”

Ict-project AERIUS
Ook voor het verwerken van gegevens bleek veel meer nodig te zijn dan van tevoren was ingeschat. “Elementen van het PAS lijken op het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Met het NSL was al enige ervaring opgedaan. Wij dachten dat we nog wel een ict-systeem zouden moeten bouwen voor het PAS maar dat we daarbij goed gebruik zouden kunnen maken van wat er al was. Maar het meten van luchtkwaliteit bleek toch iets anders te zijn dan in 110 natuurgebieden te toetsen wat het effect van stikstof op de natuur is. Het was toen nog niet duidelijk dat daar een geavanceerd systeem voor nodig was. Uiteindelijk is het rekeninstrument van het PAS uitgegroeid tot AERIUS, een groot ict-project. In die beginperiode hadden we niet voorzien dat het die omvang zou krijgen.”

Megaoperatie voor de provincies en Rijkswaterstaat
En dan was er nog de juridische houdbaarheid van het PAS. Tegenover ruimte voor economische ontwikkelingen staat in het programma immers de harde eis dat de natuur aantoonbaar herstelt. Munters: “Dit juridisch sluitend krijgen, was ook groter dan we hadden gedacht. Voor alle Natura 2000-gebieden moesten er gebiedsanalyses gemaakt worden. Met daarbij wetenschappelijk gefundeerde maatregelen ofwel de herstelstrategieën. Per gebied is dat een omvangrijk document waarin het gebied in kaart is gebracht met een analyse waar je naartoe wilt, welke maatregelen nodig zijn en dat maal 110. Een megaoperatie voor de provincies en Rijkswaterstaat die deze gebieden in hun beheer hebben. Het zijn processen die je niet zomaar voor elkaar hebt maar waar je jaren mee bezig bent om het goed op orde te krijgen.”

PAS van start
De inwerkingtreding van het PAS vond uiteindelijk plaats op 1 juli 2015. “Dat was het zeker een mooi moment. Vooral de nacht vóór die eerste dag, dat was heel spannend en ook de dagen daarna. Voor mij was ook het bestuurlijke overleg een dik half jaar daarvoor in december 2014 een van de markantste momenten. Daar is het besluit genomen om van start te gaan. Dat gaf mij toen wel een dubbel gevoel, want het was wellicht verstandiger geweest om nog even te wachten. Maar tegelijkertijd was het een memorabele gebeurtenis toen voormalig staatssecretaris Sharon Dijksma en de bestuurders van de betrokken ministeries en provincies gezamenlijk de knoop doorhakten. Daarmee ging het nu echt gebeuren.”

Verplaatsen in de ander
Van een mooie conceptuele gedachte groeide het PAS dus uit naar een complex programma met flinke uitdagingen. “In de samenwerking is veel energie gestoken”, vertelt Munters. “Vooral in het van elkaar begrijpen. Waar komen de motieven vandaan en wat hebben we nodig om vertrouwen te krijgen? Daar zijn grote stappen ingezet. Ikzelf heb hiervan geleerd om vooral niet voor anderen te denken. Je kunt beter naar hen toegaan en vragen wat hun positie is en welke belangen er spelen. Een persoonlijke uitdaging was AERIUS. Ik heb er veel plezier aan beleefd om daar als opdrachtgever aan mee te werken. Het is heel bijzonder om zo’n nieuw ict-systeem met hele bevlogen mensen te laten ontwikkelen.”

Mooi principe van het PAS
Wat Munters vooral is bijgebleven, is de betrokkenheid van de mensen. “De belangen waren groot, maar je merkte dat het iedereen ook echt wat deed om met het PAS bezig te zijn. Er is enorm hard gewerkt, met diepe dalen maar ook prachtige momenten. Daarmee staat er nu een werkend systeem waarmee inmiddels duizenden bedrijven een vergunning hebben gekregen. Daarnaast worden de geplande natuurherstelmaatregelen uitgevoerd. Dat resultaat is prachtig.” Ook nu hij al werkzaam is in zijn nieuwe baan bij het ministerie van VWS blijft de balans tussen economie en natuur Munters raken. “Het principe is en blijft mooi: economische ontwikkelingen zijn mogelijk als we de natuur herstellen. Dat is een principe dat toekomst heeft in een samenleving die moet verduurzamen. Het zou goed zijn als we bij iedere volgende stap om economische ontwikkeling te creëren er ook voor zorgen dat onze leefomgeving schoner en mooier wordt.”

Spannend
Ondertussen blijft het PAS in beweging. Munters: “Op dit moment is het de vraag hoe het Europese Hof reageert op de prejudiciële vragen die gesteld zijn. Er wordt nu juridisch getoetst of het PAS zich volgens de hoogste Europese rechter verhoudt als implementatie van de Habitatrichtlijn. Het is ook nu weer spannend wat daar de uitkomst van is. Daarnaast vraagt het PAS nu nog regelmatig om aanpassingen aan het programma. Ik ben zeker tevreden over de manier waarop het werkt maar we zijn er nog niet. Er moet nog wel wat gebeuren om het systeem rustiger te krijgen.”